En 2025 regirá un paquete de leyes que carece de criterios técnicos
En noviembre del año pasado, el Congreso realizó maratónicas sesiones en las cuales terminó aprobando diez leyes, entre ellas la Ley de Competencia y la ganadera, el Presupuesto General de la Nación y las modificaciones a la regulación de la Policía Nacional Civil; sin embargo, la mayoría de los decretos no tuvo análisis técnico.
Por Prensa Comunitaria
La falta de discusión técnica y análisis de los decretos aprobados en el Congreso se reflejan en los señalamientos realizados antes y después de su aprobación. En algunos se desconoce el impacto que tendrán en las finanzas del Estado o sus implicaciones legales e institucionales.
Para la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para 2025 ya se plantearon acciones de inconstitucionalidad. Mientras que para otras como la reforma de la Policía Nacional Civil aún se desconocen sus alcances aunque se le atribuyen problemas legales.
Algunos de los problemas serían resultado de fallos en el debate parlamentario. Ya que solo cinco de los 36 decretos aprobados por el Legislativo tuvieron análisis técnicos y financieros, según el informe anual de las actividades del Congreso de la República de la X Legislatura para 2024 presentado por la Alianza por el Congreso Eficiente, aglutinada por Guatemala Visible, Fundación Proyecto de Vida – Fíjate Bien y el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN).
El órgano legislador no contó con una agenda legislativa consensuada ni propuestas claras de las bancadas en 2024. Esa falta de planificación se refleja en la aprobación de temas variados que no responden a una agenda nacional o se desconoce a qué agenda responden, expuso María Isabel Bonilla, consultora del CIEN en la presentación del informe.
De los decretos aprobados, 13 provienen de iniciativas presentadas en 2024, mientras 25 fueron presentadas desde 2013. Para Bonilla, no hay un análisis si esa iniciativa de años anteriores todavía es necesaria en el contexto actual. “Este es un primer fallo que debe ser superado por el Congreso”, cuestiona.
Sin estudios
Antes de aprobar un decreto es indispensable que se tenga el estudio técnico y financiero, cuando corresponda, así como la documentación necesaria para que la comisión de trabajo responsable analice antes de dictaminar favorable o no. Sin embargo, solo cinco de los 23 que requerían estudios financieros, los tenían. Siete decretos tenían documentación, y cinco estudios técnicos, según el informe citado.
Planteamientos como ¿cuánto le va a costar al erario público?, ¿cuál es la necesidad?, ¿cuál es el objetivo?, ¿qué metas se pretenden alcanzar?, no se pueden responder.
Para Bonilla, esa falta de estudios técnicos, financieros y documentación pone en riesgo la calidad y la efectividad de las leyes aprobadas.
En el informe de Congreso Eficiente, los decretos que cuentan con estudios técnicos, financieros o documentación corresponden a la aprobación de préstamos o al presupuesto de ingresos y egresos. Pero incluso a este se le señala falta de análisis.
Otro dato objetado en la evaluación del Legislativo es el plazo para dictaminar. En algunos casos se hizo entre uno y cinco días, o fuera del plazo establecido (máximo 45 días hábiles). Mientras que nueve decretos fueron aprobados de urgencia nacional.
Un presupuesto cuestionado
La aprobación de los Q148 mil 526 millones del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para 2025, decreto 36-2024, ha sido criticada por la falta de respaldo técnico sobre las fuentes de financiamiento y los destinos, en especial para los Consejos Departamentales de Desarrollo (Codede). Así como, por el aumento de la deuda bonificada que alcanzaría los Q25,104.2 millones.
De acuerdo con el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), el aporte extraordinario de Q5,012 millones a los Codede, introducido en el dictamen de la Comisión de Finanzas Públicas y de Moneda y aprobado en los artículos 126 y 129, es cuestionable por antitécnico (resultado de negociación política).
En la primera semana de 2025 presentaron tres acciones de inconstitucionalidad contra el presupuesto. La Corte Constitucional (CC) recibió la primera acción promovida por Miguel Roberto Balsells López, Gerardo Antonio Gálvez Braham y José Manuel Ramírez Campos. Según los abogados, las asignaciones de recursos no respetan las aportaciones establecidas en la Constitución.
El 6 de enero el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y financieras (Cacif) planteó una acción de inconstitucionalidad parcial para cuatro artículos. Y una tercera a cargo del Centro para la Defensa de la Constitución (Cedecon).
Los riesgos de la ley ganadera
La noche del 19 de noviembre fue aprobado el decreto 31-2024, que da vida a la Ley para la Integración del Sector Productivo Primario y Agropecuario, previo a la Ley de Competencia. Sin embargo, esta, conocida como ley ganadera, generó polémica porque beneficiará a los mismos diputados que se dedican a la ganadería. Esta establece la creación de dos nuevos regímenes y entrará en vigencia el 9 de abril de 2025.
El Icefi ha cuestionado que aunque las autoridades la promocionan como beneficiosa, no han publicado los estudios ni datos para replicar las simulaciones que permitan evaluar su impacto fiscal real. Además, la evalúa de injusta y peligrosa, porque crea regímenes tributarios ventajosos sobre los existentes.
Por ello, ha recomendado al Minfin y a la SAT evaluar el impacto fiscal del decreto e instalar una mesa técnica intersectorial que pueda replicar con rigor científico los cálculos y simulaciones. Sugiere tomar en cuenta el peligro de pérdida de recaudación derivado de la migración masiva de contribuyentes actuales a los regímenes nuevos, y el riesgo de abuso de las disposiciones del artículo 23 para perpetrar delitos como lavado de dinero y otros activos.
Una nueva autoridad
Cuando parecía que la Ley de Competencia volvería a quedar engavetada, fue aprobada de urgencia nacional, en una de las maratónicas sesiones del Congreso. Para algunos fue una negociación que permitió darle vida a la ley ganadera y fondos para ciertos grupos mediante el presupuesto.
Ahora que cobró vigencia una parte de esta normativa, se debe realizar una convocatoria para conformar el directorio de la Superintendencia de Competencia. El Legislativo aprobó un presupuesto de Q20 millones para su primer año de funcionamiento.
Aunque los diputados la exponen como la herramienta que ayudará a bajar los precios de la canasta básica y medicamentos, esto no será así. Los efectos al consumidor aún son muy lejanos. Su fin es promover la competencia entre los agentes económicos y regular prácticas anticompetitivas y esto todavía llevará un largo tiempo para la implementación.
Impacto ciudadano y riesgos de incumplimiento
La reforma a la Ley de la Policía Nacional Civil (decreto 35-2024) crea mejoras para sus miembros, pero el reto será lograr cumplirlas. La implementación de la carrera policial, escalafón, profesionalización y el Régimen de Previsión Social Complementaria deberán implementarse dentro de los tres años siguientes a partir de su inicio de vigencia.
Uno de los artículos que ha generado duda es el 60 sobre Presunción legal, el cual establece que los integrantes de la policía que en el ejercicio de sus funciones utilice sus armas de fuego y el agresor resultare herido o falleciere, se presumirá que ejecutaron un acto ordenado o permitido por la ley. Los miembros involucrados serán resguardados de inmediato ante en el distrito cercano y no podrían ser enviados a prisión preventiva, ni suspendidos de sus labores hasta que concluya la investigación. Un riesgo que representa esa reforma es que pueda proteger a la policía al quitarle toda responsabilidad cuando use armas para reprimir delincuentes o a la población civil durante protestas.
Para Karla Campos, analista de Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), aunque no conoce a profundidad la reforma, considera excelente que la ley busque proteger la función de funcionarios como los policías. Sin embargo, reconoce que un problema es que en Guatemala siguen los altos niveles de corrupción y existe el riesgo de que se proteja a policías corruptos, si se presta el artículo a malas interpretaciones. Será algo que las organizaciones que velan por los derechos de las personas tendrán que analizar y accionar si esto pondría en riesgo la libertad de manifestar.
Cabe recordar los hechos registrados en las manifestaciones de 2020, cuando la población protestó en el Centro Histórico por la aprobación del presupuesto de 2021 en la administración de Alejandro Giammattei, y varios manifestantes fueron agredidos. En las comunidades, cuando ocurren desalojos en carreteras o territorios se observan uso violento de las autoridades hacia las poblaciones más vulnerables.
Según el consultor del CIEN Francisco Quezada, se tomó esta medida de proteger a los policías basada en que durante protestas a veces se han cometido injusticias contra los policías y al final tienen miedo de actuar. Sin embargo, en lugar de equilibrar esto, se fueron al extremo.
En lo legal, Quezada ve que tiene varias inconstitucionalidades. La primera es que si un agente en ejercicio de su función hiere o mata a una persona no puede ser detenido y tiene que ser coordinado a una estación policial. Lo grave es que es una función judicial que le corresponde determinar a un juez. Allí hay una violación a las potestades de la Corte Suprema de Justicia y del Organismo Judicial.
Otra inconstitucional es que la ley dice que es la única institución que puede utilizar el concepto de policía, pero entra en conflicto con las policías municipales. También se menciona que son los únicos encargados de la seguridad ciudadana, pero la policía no puede tener el monopolio porque esa función la comparte con varias instituciones.
La ley contempla que se aprueben más de 20 reglamentos, Quezada explica que los diputados cuando ya no saben cómo regular, se lavan las manos en que se creen reglamentos. Ve un problema por los tiempos que eso le puede tomar a las instituciones.
En lo financiero plantea desafíos por los beneficios económicos establecidos, como un escalafón con un aumento salarial entre 4 y 8% cada dos años, servicio de seguro, hospital extendido para familiares de los miembros o el Instituto de Previsión Social Complementario.
Para el consultor del CIEN, esos beneficios además de que representan un componente financiero no contemplado en el presupuesto del Ministerio de Gobernación, el escalafón desvincula el mérito porque las personas automáticamente van a ganar más, sin necesidad de que sean evaluadas.
Cuando se creó la Ley del Sistema Penitenciario, recuerda, que se dijo que sería una maravilla, pero era una copia de la normativa de Canadá. Al final no pudieron implementar porque no tenían los fondos, y eso es un riesgo con esa reforma.
Si se podría impugnar o no, Quezada considera que sí, pero como los diputados pasaron un paquete de leyes en la madrugada para que nadie se diera cuenta, y la población apenas está reaccionando.
Legisladores se recetan aumento salarial
El Legislativo incrementó su presupuesto para 2025 a Q1,464.6 millones, acuerdo 31-2024, esto equivale al 23% del año anterior. Los congresistas buscan incrementar su salario y retribuciones, para equiparar sus ingresos a los de los magistrados de la Cortes de Apelaciones.
El informe de Congreso Eficiente señala que buscan pasar de Q29,150 a Q51,939, lo cual significa 78% de incremento en la remuneración mensual de los diputados.
Esta acción legislativa no fue bien recibida por la población. El pasado 16 de diciembre de 2024, la CC otorgó un amparo provisional donde suspendió el pago de indemnizaciones que se había recetado. Quedó pendiente el tema de los salarios y retribuciones. Hasta que la Junta Directiva asuma el 14 de enero y haga un análisis de si es posible ese aumento salarial, la CC tomará una decisión al respecto.