¿Por qué sigue estancada la agenda legislativa a favor de las mujeres?

En el Congreso de la República existen más de 27 iniciativas de ley con acciones concretas dirigidas a las mujeres que están estancadas. En los últimos dos períodos electorales (2016-2020 y 2021-2024), la presencia de las mujeres diputadas también refleja poco avance, ya que han ocupado menos del 20% de espacios. Para que se pueda vislumbrar alguna solución y acción a favor de la agenda legislativa de las mujeres es necesaria una mayor presencia de congresistas, pero que además estén comprometidas con la causa, coincidieron varias entrevistadas por Ruda. 

Durante el período 2016-2020, las once iniciativas de ley que se presentaron en el Congreso de la República relacionadas a las mujeres, fueron impulsadas por mujeres diputadas, con excepción de la Ley de Protección a Madres Solteras Jefas de Familia, por el diputado Ronald Arango. La mitad de las iniciativas fueron propuestas por Sandra Morán, como la Ley para Prevenir y Sancionar la Violencia Obstétrica en Guatemala y la Ley del Día Nacional de las Víctimas de Violencia Sexual, Esclavitud sexual y Esclavitud doméstica. El resto, por diputadas como Nineth Montenegro y Alejandra Carrillo.

Para Sandra Morán, quien nuevamente busca llegar al Congreso de la República, legislar en favor de las mujeres era el resultado de su activismo dentro del movimiento de mujeres y feminista. “Tenía el compromiso con el movimiento de presentar las leyes y luchar por el avance de los derechos de las mujeres, la juventud y la diversidad, de los derechos humanos en general”, explicó. 

Las iniciativas deben ser conocidas por el pleno del Congreso y luego enviadas a una comisión de trabajo especializada. Allí, reciben un dictamen favorable o desfavorable y, de ser necesario, modificaciones. Posteriormente, regresa al pleno, donde se deben realizar tres debates. Al terminar, se realizará una discusión final y se revisarán los artículos y la redacción final. 

Todas las iniciativas en materia de mujeres presentadas antes del 2020 fueron ya conocidas por el Pleno del Congreso, quien las envió a comisiones de trabajo especializadas, la mayoría a la comisión de la mujer, presidida durante el 2021 y 2022 por el diputado Manuel de Jesús Rivera del bloque legislativo Victoria. 

Siete recibieron ya un dictamen de las comisiones, pero solo dos, la Ley de Desarrollo Económico Para Las Mujeres (LEYDEM)  y la iniciativa que dispone aprobar reformas al decreto 9-2009 del Congreso de la República, Ley contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas, se encuentran en fase de debate. 

Es decir, todas las iniciativas presentadas durante este período se encuentran estancadas en alguna de las fases del proceso legislativo. “La junta directiva del Congreso envía las leyes a determinadas comisiones donde se sabe que serán bloqueadas. En el caso de las que yo presenté, el diputado de VIVA que hoy va por el PAN (Anibal Estuardo Rojas) era el encargado de bloquear las leyes en la comisión de la mujer. Hay una decisión política de bloquearlas. No es una falta de voluntad política, es decisión política de bloqueo”, explicó Sandra Morán.  

Ante esta situación, en el 2021, las diputadas Andrea Villagrán, Sonia Gutiérrez y Ligia Hernández presentaron una carta dirigida al entonces presidente del Congreso, Allan Rodríguez, donde solicitaron que las iniciativas de ley pendientes de aprobación fueran incluidas en el orden del día. Sin embargo, no obtuvieron una respuesta. 

Durante la gestión del actual Congreso de la República, 10 iniciativas en materia de derechos de las mujeres fueron presentadas. Abordan temas como derechos sexuales y reproductivos, salud Integral y violencia. Siete fueron presentadas por la diputada Andrea Villagrán, cuatro de ellas, en conjunto con otras diputadas como Evelyn Morataya, Vicenta Jerónimo, Sonia Gutiérrez, Ligia Hernández y Petrona Mejía. Otras dos, por la comisión de la mujer. Al igual que las iniciativas presentadas durante el período anterior, estas se encuentran detenidas en las primeras etapas del proceso legislativo. 

Para algunas congresistas, como Sonia Gutiérrez quién también busca su reelección, el compromiso de legislar en favor de las mujeres proviene de su experiencia personal. “Antes de ser diputada participé en organizaciones de mujeres y de allí viene parte de la agenda que impulso en el Congreso. Por medio de esa experiencia he entendido la importancia y necesidad de legislar en favor de los derechos de las mujeres”, señaló.

Según la diputada Sonia Gutiérrez, el compromiso de legislar en favor de las mujeres también responde a los ejes de trabajo de los partidos que las diputadas representan. En su caso, es el movimiento político Winaq. “También es necesario ver la situación nacional. A pesar de que somos más de la mitad de la población, seguimos careciendo de marcos regulatorios que generen y nos garanticen igualdad. Todavía hay vacíos en las leyes”, expresó. 

De candidatas a diputadas

En el 2015, 4 mil 582 mujeres fueron candidatas para distintos puestos de elección popular como alcaldías, binomios presidenciales y el Congreso de la República  según un estudio realizado por la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Sin embargo, solo 22 de ellas fueron electas como congresistas: 20 como integrantes en listados distritales y 2 como parte del listado nacional. Según una investigación dirigida por Hugo Novales, durante estas elecciones, las mujeres constituían menos de un tercio del total de candidatas de todos los partidos políticos inscritos. 

Cuatro años después, la participación de las mujeres en las elecciones generales aumentó. 7 mil 245 se postularon a cargos de elección popular, lo que, según ASIES, representa un aumento del 58% en relación con el año 2015. En este período, 703 mujeres fueron candidatas al Congreso de la República. 

Según Emilio Ruíz, analista de ASIES que elaboró el estudio, los datos son positivos. “Demuestran un mayor interés en participar políticamente por parte de las mujeres y también una mayor apertura de las organizaciones políticas a incorporar candidatas dentro de la oferta electoral que presentan”. 

Mayor participación pero menos oportunidades de ganar

Aunque más mujeres participaron como candidatas durante las elecciones del 2019, sus oportunidades reales de llegar al Congreso fueron limitadas. El sistema de elección del Congreso de la República es el de Representación Proporcional de Minorías, donde la cantidad de diputados y diputadas que ingresa a la institución es proporcional a la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los partidos. Bajo esta norma, quien ocupe las primeras casillas del listado tiene mayores oportunidades de ser electo.

En el 2019, solo 15 de las 102 mujeres postuladas ocuparon la primera, segunda o tercera casilla del listado nacional del Congreso de la República, según el estudio de ASIES. Además, de las 601 candidatas por los listados distritales, solo el 21.4% ocupaban las primeras casillas. 

En solo nueve de los veintiséis partidos que participaron en las elecciones las mujeres conformaron más de un tercio del total de candidatos. Estos fueron Unión del Cambio Nacional (UCN), Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), Partido de Avanzada Nacional (PAN), Convergencia, Compromiso, Renovación y Orden (CREO), Movimiento para la Liberación de los Pueblos (MLP), Visión con Valores (VIVA), Victoria, Prosperidad Ciudadana. De ellos, los listados presentados por URNG, CREO y MLP estaban casi en paridad de sexo, con el 44%, 43% y 44% de mujeres respectivamente. 

Como resultado, 9 mujeres fueron electas en el listado nacional. Esto, según ASIES, representa un aumento del 450%. “Esto es un progreso y un aspecto a resaltar, aunque la representación que deberían poseer las mujeres al ser mayoría dentro de la población del país, está muy lejos de ser equitativa”, señaló Ruiz en el estudio.

En general, solo 31 diputadas fueron electas, 22 como integrantes de listados distritales y 9 del listado nacional. Esto significa que las mujeres, durante este último período electoral, conformaron únicamente el 19.37% del total del Congreso,  constituido por 160 curules. Según Emilio Ruiz, estos datos demuestran “la necesidad de impulsar y aplicar reformas que incentiven la participación política de las mujeres y que generen posibilidades reales de representación”. 

Las nueve mujeres electas por el listado nacional fueron:

Fuente: elaboración propia / Diseño: Karen Lara

En los listados distritales se eligieron 22 mujeres:

Fuente: elaboración propia / Diseño: Karen Lara

El desafío desde lo urbano y rural 

Los problemas que afrontan las mujeres en Guatemala son múltiples. Además, según la politóloga Gabriela Carrera, cobran características específicas. Un ejemplo de ello, es el fenómeno de violencia contra las mujeres. Según datos del Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF), 2145 mujeres fueron asesinadas entre el 2019 y el 2022. Estos casos, además, reflejaban nuevas formas de crueldad. “El poner a los cuerpos en la vía pública con signos de violencia, evidencia el escarnio y el odio hacia nosotras. En estos contextos, cuando aparece mayor crueldad e incrementan los casos, se evidencia concretamente la crisis del Estado y su fracaso”, explicó la socióloga Silvia Trujillo. 

La falta de oportunidades para las mujeres en Guatemala se reflejan en distintos ámbitos,en la participación política, por ejemplo, en el Congreso de la República y el acceso a la educación para niñas y jóvenes en los territorios no urbanos. Según datos del Censo Poblacional elaborado por el Instituto Nacional de Estadística en el año 2018, en el país, 2.3 millones de personas son analfabetas. De esta cifra, las mujeres representan el 21.7%, lo que se traduce en 1 millón 412 mil 813 niñas, adolescentes y mujeres sin acceso a la educación. 

“Para atender estas problemáticas, se necesita materia legislativa específica que logre equiparar las oportunidades de las mujeres en este país”, señaló Gabriela Carrera. Durante el período 2016-2020 y 2021-2024 fueron presentadas 9 iniciativas de ley que pretendían abordar distintas expresiones de violencia contra la mujer. Entre ellas se encuentran la Ley contra el acoso callejero y otras formas de violencia contra la mujer presentada por la diputada Nineth Montenegro y la Ley Marco de Reparación Transformadora para las Niñas y Adolescentes Víctima de Violencia Sexual, expuesta por la Comisión de la Mujer del Congreso de la República, presidida por la congresista Merana Oliva. 

En el 2021 un grupo de diputadas, entre las que se encontraban Andrea Villagrán, Ligia Hernández, Sonia Gutiérrez, Vicenta Jerónimo, Evelyn Morataya y Petrona Mejía presentaron la iniciativa de Ley de Paridad, Alternancia e Inclusión de Pueblos Indígenas con el objetivo de garantizar la participación política de mujeres y pueblo indígenas. Además, otras iniciativas, como la Ley de Desarrollo Económico Para Las Mujeres (LEYDEM), presentada por la diputada Sandra Morán en 2018, pretendían lograr mejores condiciones económicas para las mujeres. 

Hablar de la menstruación, una iniciativa incómoda

Discutir temas propios de la agenda de las mujeres es algo que incomoda a los diputados del Congreso. Para la diputada Andrea Villagrán, un ejemplo de ello fue la presentación de la Ley de Fomento de la Salud Menstrual Digna en Guatemala, presentada por ella y otras diputadas como Vicenta Jerónimo y Ligia Hernández. Esta iniciativa buscaba reconocer el derecho a la salud menstrual de las mujeres en condiciones dignas, igualitarias, gratuitas y sin discriminación alguna en el territorio de Guatemala. Proponía la creación del Programa de Salud Menstrual, la realización de campañas de sensibilización y el fomento de la educación sobre el tema. 

Fotografía: La Cuerda

La propuesta estaba vinculada al ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres y de la educación integral en sexualidad. Pero, para la mayoría de congresistas, estos temas continúan siendo difíciles de digerir. Según la diputada Andrea Villagrán, existe mayor apertura por parte de las y los congresistas para hablar y legislar en contra de temas como la violencia contra la mujer. Hacerlo sobre salud sexual es un tema aparte. 

Cuando el pleno conoció la iniciativa, estaban incómodos. “Cuestionaban por qué se hablaba del tema. Era como si yo estuviera faltando el respeto al hablar de algo tan simple y cotidiano como es la menstruación. Muchos se molestaron porque estaba hablando de algo a su criterio desagradable. Otros, reconocían que sí era un problema y decían que verían cómo apoyar, pero no querían que se hablara de eso en público porque es un tema que para ellos es tabú”, señaló la diputada. 

Según Gabriela Carrera, existe una total indiferencia por parte del congreso ante las problemáticas de las mujeres. “Las iniciativas de las mujeres permanecen estancadas porque no les interesa hacer cambios profundos a la realidad. Es importante reconocer también que las organizaciones que han luchado por estas problemáticas no han recibido el apoyo que deberían por parte de la opinión pública porque estas temáticas no son vistas como unas que atraviesan a la sociedad en general. La vida digna para las mujeres es una vida digna para la sociedad y eso no se ha entendido en Guatemala”, explicó la politóloga.
Ximena Aguilar, integrante de Incide Joven, considera que existe una falta de apoyo e interés por las problemáticas de las mujeres por parte de la sociedad guatemalteca. “Luchar por los derechos de las mujeres debe pasar por una transformación del imaginario social que ya está en contra de sus derechos. Estamos tratando de cambiar lo que ya está establecido. No es solo introducir un paradigma bueno, sino cambiar y romper uno existente. Hay un trabajo narrativo y social que se debe hacer para lograr el apoyo que no estamos teniendo”, señaló. 

Racismo y patriarcado en el Congreso

“Es muy triste, muy lamentable que cuando queremos empujar estas agendas, nos topamos con las barreras estructurales e históricas: el patriarcado y el racismo resaltan”, señaló la diputada Sonia Gutiérrez. Según la congresista, los integrantes de los partidos políticos con tendencias conservadoras o ultraconservadoras son quienes no permiten que la agenda legislativa en materia de mujeres avance.

La diputada Villagrán califica al congreso como un espacio misógino. “Muchos diputados consideran que debe mantenerse así. No les gusta que entren mujeres ni el liderazgo que nosotras allí ejercemos. Es incómodo para ellos saber que tomamos decisiones a su mismo nivel y que nuestro voto vale lo mismo que el de ellos”, explicó. 

En el congreso, el machismo se expresa de distintas maneras y marca la experiencia de las diputadas. “A algunas no nos dan palabra, hacen como que no nos vieron cuando solicitamos hablar o nos cortan el uso de la palabra en ciertos momentos”, señaló la congresista Gutiérrez. 

La resistencia de la mayoría de congresistas no se limita a temas considerados tradicionalmente como “tabúes”, como son los derechos sexuales y reproductivos y la educación integral en sexualidad. Más bien, trasciende a otras temáticas, como la participación política de las mujeres. 

En el 2021, un grupo de 12 congresistas (10 de ellas, mujeres), presentaron la Ley de Paridad, Alternancia e Inclusión de Pueblos Indígenas, la cual buscaba garantizar la participación de mujeres y personas indígenas en los procesos electorales en igualdad de condiciones a las de los hombres. El día que el pleno conoció la iniciativa, al terminar de leerla, el diputado Douglas Rivero del Partido Humanista de Guatemala dijo, con el micrófono abierto: “¿Quién autoriza esta basura?”.

Todo el pleno lo escuchó. La diputada Evelyn Morataya solicitó la palabra y respondió: “Usted no tenía derecho de expresarse de esa manera. Las mujeres tenemos derecho de presentar todas las iniciativas y luchar por la paridad. Gracias a la inclusión aquí tenemos a dos mujeres en la junta directiva”. 

“Así es como tratan las iniciativas de las mujeres, como una basura. Eso evidenció la opinión, en gran medida, de los diputados frente a los temas de las mujeres”, indicó Andrea Villagrán.

Además, la discriminación de hacia las mujeres dentro del Congreso de la República se exacerba cuando se trata de mujeres indígenas, señaló Sonia Gutiérrez. En el 2021, la diputada presentó la iniciativa de ley 5357 con el objetivo de que el 9 de mayo sea declarado Día de la Dignificación Nacional de la Iyom y/o Rati’t Ak’al Comadrona de Guatemala. Ese año, durante una reunión con los jefes de bloques, “le dije al presidente Allan Rodríguez, que dejar el tema de las comadronas fuera de la agenda del Congreso es un acto de racismo porque ellas son, en su mayoría, mujeres indígenas. Él, ofendido me dijo: no, es usted la que viene a desprestigiar al Congreso con ese tipo de declaraciones discriminatorias”, narró la diputada. 

Los pocos espacios en los que las diputadas tienen la posibilidad de converger y legislar en favor de las mujeres están olvidados. La comisión de la mujer es la encargada de elaborar dictámenes, informes, opiniones y resoluciones sobre temas en materia de las mujeres. Ahora, la Comisión es dirigida por una mujer, después de años de estar bajo la dirección de hombres. Sin embargo, según la diputada Villagrán, la comisión no está funcionando. “Este año solo se ha realizado una actividad simbólica. Este es un golpe muy fuerte para el movimiento de mujeres porque hay muchos temas de política pública de Estado en los que no se ha podido avanzar”, señaló. Esta comisión no responde a los intereses del movimiento feminista y de mujeres, según Sandra Morán.

En el 2016, se creó el Foro de Diputadas, un espacio de articulación política para las mujeres que integran el congreso. Funcionó con reuniones periódicas hasta el año 2020 y como fruto, se presentaron iniciativas como la Ley de Búsqueda Inmediata de Mujeres Desaparecidas. Sin embargo, desde entonces, el espacio ha sido olvidado. “Este gobierno ha estado enfocado en que la agenda de los derechos de las mujeres no avance y que los aliados al oficialismo no la apoyen”, explicó la diputada Andrea Villagrán. 

Existen también diputados y diputadas que entienden la necesidad de legislar en favor de las mujeres, pero que no asumen el compromiso de hacerlo por temor al poder ejecutivo. “Hay un control de parte del Ejecutivo que busca que no avance la agenda de las mujeres. Hay diputadas que me han dicho que quieren apoyar las iniciativas porque consideran que están bien, pero que, si lo hacen, el presidente les quitará el apoyo que tienen en ciertos distritos. Muchas diputadas y algunos diputados están bajo amenaza”, señaló Villagrán.

El esfuerzo por aprobar leyes regresivas 

Durante los últimos dos años se presentaron dos iniciativas de ley que atentan contra los derechos de las mujeres, niñez, adolescencia y población LGBTIQ+: la Ley para garantizar la Protección Integral de la Niñez y Adolescencia contra los Trastornos de la Identidad de Género (iniciativa 5940) y la Ley para la protección de la vida y la familia (5272). La primera, recibió un dictamen favorable por parte de la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología. La segunda, fue archivada como resultado del rechazo popular expresado en movilizaciones sociales.

Ambas iniciativas de ley fueron presentadas por grupos de más de 18 congresistas. Entre ellos, se encontraban también diputadas de los partidos VAMOS, VALOR, FCN-Nación y Movimiento Reformador. En el 2022, también se presentó y aprobó la iniciativa de Ley que Declara el Día 9 de Marzo de cada Año "Día por la Vida y la Familia", un día después de que las organizaciones de mujeres conmemoran el Día Internacional de la Mujer. Esta iniciativa fue presentada por 45 diputados y diputadas y rápidamente aprobada.

Gabriela Carrera consideró que estas leyes regresivas no solucionan los problemas estructurales del país. Más bien, han sido utilizadas como un mecanismo de distracción para la población. “Son iniciativas engañosas, que buscan disuadir a la opinión pública, y la ciudadanía, haciéndolas creer que son problemas importantes. Son complacientes con una ética muy conservadora en Guatemala”, señaló. 

En Guatemala, las organizaciones de mujeres, feministas y de personas de la diversidad sexual jugaron un papel importante en la lucha anticorrupción. Según Carrera, el discurso antiderechos se convirtió en un mecanismo para entorpecer, menospreciar y romper a estas sujetas políticas. “Las mujeres que votan a favor de estas leyes regresivas no lo hacen por su contenido, sino porque significa mantener las lógicas de corrupción. No les interesa lo que ayuda (o no), sino lo que sea necesario para mantener la corrupción, aunque eso signifique darle la espalda a las mujeres”. 

La legislación antiderechos es un mecanismo que engloba la narrativa que contraviene cualquier cambio al tipo de sistema, según Gabriela Carrera. “Las demandas de las mujeres hacen grietas en el sistema y por eso son tan importantes. Empoderan, levantan la voz y luchan. Con más mujeres con una vida plena, tenemos más personas para cambiar el país”, señaló.

La necesidad: congresistas a favor de las mujeres 

El aumento de la cantidad de mujeres en el Congreso no implica un avance en la agenda legislativa de las mujeres, según Sandra Morán. “El pacto de corruptos ha tomado la decisión de bloquear el avance de los derechos de las mujeres, pueblos y diversidad sexual desde el momento en que se organizó. El hecho de que haya 31 mujeres no implica que las 31 estén en favor de los derechos de las mujeres, al revés, incluso la presidenta del congreso Shirley Rivera las ha bloqueado”, señaló. 

La diputada Andrea Villagrán considera que una mayor cantidad de diputadas en el Congreso permitiría que avance la agenda legislativa en favor de las mujeres, debido a son ellas quienes lideran la lucha feminista dentro de la institución. Sin embargo, este no es el único factor importante. “Es fundamental que tengan esta sensibilización, porque no todas las mujeres apoyan las iniciativas o las leyes”, indicó.

Para que exista mayor legislación en favor de las mujeres, es necesaria la presencia de “diputadas comprometidas, éticas, pero también conscientes de la realidad de las mujeres” en el congreso, explicó la politóloga. Pero no es una lucha exclusiva de las mujeres. Es necesario, también el apoyo de los hombres presentes.

“Es necesario que existan iniciativas lideradas conjuntamente con compañeros y compañeras que crean y coincidan en una misma manera de comprender la vida, valorarla y con los mismos horizontes morales y éticos. Es un trabajo de articulación colectiva, de trabajo comunicativo, de diálogo. Es necesario replantear las estrategias para seguir trabajando en favor de las mujeres”, finalizó Carrera. 

Miles de mujeres participarán como candidatas a un puesto público el 25 de junio en las elecciones generales de 2023. Decenas de ellas podrían ingresar al Congreso y trabajar para que las 27 iniciativas de ley en materia de mujeres avancen. Pero, para que esto suceda, es necesario que existan diputadas comprometidas con la causa.